财政作为国家治理的基础和重要支柱，既要为应对各类风险挑战、推动高质量发展提供坚实的物质保障，又要以提升自身可持续性为统筹发展和安全筑牢根基。近年来，我国经济发展步入动能转换与结构调整期，经济增速明显放缓。在诸多因素的叠加影响下，财政收入增速有所下滑，支出呈现刚性增长态势。
作为公共财政制度的基础，预算管理贯穿于财政活动的全过程，完善预算管理制度是在有限的财政资源约束下实现多重政策目标的有效路径。近年来，我国通过全面实施预算绩效管理、修订预算法等措施有效提升了预算管理效能，但仍存在预算资源统筹不足、预算行为控制力度不强等问题，给财政更好服务于统筹发展和安全带来了挑战。建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理，成为应对这一问题的重要着力点和关键突破口。
中期财政规划管理的内涵与意义
中期财政规划管理最早起源于西方国家的中期预算管理实践，并在全球范围内得到了较为广泛的推广。2015年国务院出台的《关于实行中期财政规划管理的意见》（以下简称《意见》）提出，中期财政规划是中期预算的过渡形态，是在对总体财政收支情况进行科学预判的基础上，重点研究确定财政收支政策，做到主要财政政策相对稳定，同时根据经济社会发展情况适时研究调整，使中期财政规划渐进过渡到真正的中期预算。中期财政规划涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，时间周期选择与设定应综合考虑经济周期、政策周期及经济预测能力等条件，一般为3至5年，《意见》将我国中期财政规划管理的期限确定为3年。
中期财政规划管理主要着眼于预算周期的拓展及财政资源配置的科学性，对提高预算统筹能力、提升财政可持续性具有重要意义。
一是有利于以严格的财政纪律强化财政资金总量控制，抑制我国长期存在的预算软约束问题。中期财政规划管理要求根据宏观经济形势及中长期国家发展规划确定未来几年的中期预算限额、预测财政收入，并以此为基础对财政支出、赤字、债务等实施总量控制。此外，年度预算之间可以“以丰补歉”，从而实现财政逆周期调节与跨年度预算平衡的双重目标。
二是有利于以战略优先性配置方法提高财政资源配置效率。预算单位根据国家发展战略及成本收益分析，将未来一定时期内的财政支出项目按照战略优先性进行排序，可在财政资源有限的前提下确保重点项目稳步落实。
三是有利于以中期财政资金筹划提升财政风险防范能力。将预算安排与国家发展战略及政策目标相结合，跨年度进行财政资源配置并强调跨期预算平衡，能够以更加长远的视角化解财政收支矛盾，促进财政的中长期安全。
四是有利于以预算周期拓展增强预算绩效管理效能。将项目年度进展及最终实施效果作为绩效考评的重要指标，能够解决中长期财政支出项目的绩效考评问题，从全过程提升预算与绩效管理的协同与融合。
我国中期财政规划管理改革的难点与存在的问题
自1998年以来，我国在实行年度预算制度的基础上逐步探索拓展预算周期、编制中长期财政发展规划，开展了中期滚动预算的多层级试点工作。自2015年起正式实行的中期财政规划管理制度，带动中央和地方政府陆续开展了中期财政规划的编制工作，但其实质作用尚未有效发挥。从深层次来看，我国中期财政规划管理改革主要存在以下难点与问题：
一是中期财政规划与年度预算及其他经济社会发展规划衔接不畅、匹配性不强。一方面，无论是试点时期的中期滚动预算编制还是现阶段中期财政规划的编制，均存在与年度预算脱节问题。另一方面，中期财政规划与经济社会发展规划衔接不畅，削弱了中期财政规划对国家中期发展战略目标的服务作用。我国中期财政规划编制以三年为周期向前滚动延展，而经济社会发展规划则固定以五年为周期，二者间存在周期错配的现实问题。此外，中期财政规划与现行经济社会发展规划在内容方面难以协调配合。
二是中期财政规划编制经验不足，宏观经济预测能力有待提升。一方面，我国正处于经济社会发展的转型时期，国内外环境不确定性的增强，加大了宏观经济预测的难度。税收制度、转移支付制度、政府债务制度的调整与改革也使得财政收入预测面临较大难题。另一方面，由于试点范围较小、推行时间较短，我国在中期财政规划编制方面缺乏经验，地方政府尤其是基层相关部门缺乏对中期财政规划的正确认识，并且由于存在专业人才匮乏、规划编制能力欠缺等问题，中期财政规划编制尚流于形式。
三是中期财政规划管理相关配套制度不健全，影响了中期财政规划的实际效果。在预算管理方面，由于支出审查不到位、预算单位与财政部门权责划分不清晰等问题，零基预算尚未充分发挥优化财政支出结构、提高预算编制质量的效用。同时，未能实现“全过程”和“全流程”预算绩效管理，难以对中期预算项目选择及项目库建设形成有益指导。在政府会计制度方面，虽然我国提出全面实施权责发生制的政府综合财务报告制度，但目前仍存在行政事业单位高素质财务管理人员少、政府部门成本核算制度不健全等问题。
四是中期财政规划管理的法治性不强，难以对年度预算形成有效指导和约束。2014年修订的预算法正式将“建立跨年度预算平衡机制”作为一项重要内容，但未将“实施中期财政规划管理”明确写入其中。2015年国务院出台的《关于实行中期财政规划管理的意见》对中央和地方的中期财政规划编制工作提出了明确要求，但仍未将人大审查监督机制引入中期财政规划管理中，且未能赋予中期财政规划管理相应的法律地位，影响了中期财政规划的约束性。
深化中期财政规划管理改革的对策建议
深化中期财政规划管理改革，须跳出预算看预算，从国家治理的高度审视与研究优化路径。从发展与安全两个维度来看，要进一步深化中期财政规划管理改革，使预算管理更好服务于国家中长期经济社会发展战略，并从中长期视野规范与约束年度预算行为，防范经济与财政风险，保障发展的安全性。
第一，加强中期财政规划管理的顶层设计。首先，从优化制度设计的角度着力解决中期财政规划与经济社会发展规划之间的周期错配问题。一方面，可根据国内外发展形势、经济社会发展阶段的变化适度调整经济社会发展规划的编制周期，使之与中期财政规划的编制周期相一致；另一方面，在提升宏观经济与财政收支预测能力的基础上，拓展中期财政规划的滚动周期，提升与经济社会发展规划的衔接性。其次，建立中期财政规划与国家经济社会发展规划编制的协调机制，提升中期财政规划与经济社会发展规划的匹配性与协同性。再次，针对中期财政规划与各领域专项规划的衔接问题，应将各领域专项规划的编制时间置于中期财政规划编制之前，再由财政部门基于对未来财政收支情况的预测情况进行项目排序及预算安排。同时，充分发挥中央在推行中期财政规划管理中的引领与指导作用，制定详细的中期财政规划编制指南，并通过编制科学、规范的国家中期财政规划为地方提供范本。最后，强化中期财政规划管理实施的法治保障。将中期财政规划管理作为一项明确内容写入预算法中，并以法规的形式对中期财政规划的具体实施予以细化规定，为中期财政规划管理提供更加明确的法律依据。
第二，夯实中期财政规划管理的技术基础。首先，可借鉴国内外宏观经济与财政收支预测的先进经验，建立综合考虑财政收支变化趋势、国际经济环境、国内宏观经济形势、中长期发展政策等因素在内的财政收支预测模型，开发中期财政规划编制的软件及信息系统，推进中期财政规划编制的流程化与信息化。此外，还应通过优化宏观经济数据披露与统计制度等方式奠定财政收支预测的数据基础。其次，加强预算滚动项目库建设与管理。各部门应根据自身中期发展规划做好做实预算项目库建设，加强入库前的项目论证及评审工作，确保入库项目的合理性与可行性，并根据入库项目的紧迫性与重要性进行优先性排序，对实行中的项目予以全过程追踪与管理，并分年度进行滚动与更新。最后，加大对相关部门工作人员的思想与技能培训，将相关领域专家、专业社会力量引入到中期财政规划的编制工作中，提升中期财政规划的编制水准。
第三，完善中期财政规划管理的基础性配套制度。一是深化预算管理制度改革，增强年度预算与中期财政规划管理的衔接性。在预算编制流程方面，可将“两上两下”的预算编制程序调整为“三下两上”，即先由财政部门根据中期宏观经济及财政收支预测情况下达预算限额，由各支出机构在预算限额以内确定预算支出项目与额度，再由财政部门进行审核并给出修改意见，各支出机构再次进行调整并经由财政部门提交人大会议进行审批。在预算编制时间方面，应将中期财政规划编制与年度预算编制同步进行，即中期财政规划编制中应涵盖当年年度预算编制的内容，次年年度预算的编制也应与滚动预算的更新同步进行。二是深入落实权责发生制的政府会计制度，健全政府会计数据收集与处理机制，做好基础核算工作，尤其是跨年度支出项目的核算，促进预算、核算、决算协调一致，保证会计工作与预算管理的统一。三是建立健全跨年度预算平衡机制，在适度放松对年度预算平衡的同时，应完善预算稳定调节基金制度，在发挥财政逆周期调节作用的同时，确保预算在中期内能够实现“以丰补歉”，在缓解经济周期性波动的同时，保持财政的中长期可持续发展。
第四，促进中期财政规划管理与预算绩效管理相融合。将绩效理念植入中期财政规划管理，促进中期财政规划管理与预算绩效管理相融合。一方面，拓展预算绩效管理周期，打破年度预算对绩效管理工作的限制，对预算项目实施全过程绩效监测与评价。另一方面，将绩效理念融入中期财政规划的编制中，在项目论证与筛选、项目优先性排序、项目实施、项目滚动更新等各个环节考虑绩效因素，从而在中长期提升预算管理的综合效能。
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