不断深化财税体制改革
扎实推进现代财政制度建设
中央财经大学 白彦锋
党的二十届三中全会强调，我国进一步全面深化改革的总目标是，再用大约10年的时间，到2035年，全面建成高水平社会主义市场经济体制，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，基本实现社会主义现代化，为到本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国奠定坚实基础。全面深化改革，要突出经济体制改革的牵引作用。财政作为国家治理的基础和重要支柱，在推进经济体制改革、助力中国式现代化建设当中发挥着不可替代的基础性作用。从这一目标定位出发，下一阶段我国的财税体制改革需要在以下两方面下大力气。
深化预算制度改革
不断提高预算管理的规范性和法治化水平
要健全预算制度，加强财政资源统筹，将依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理。目前我国一般公共预算收入占GDP的比重并不高，2023年只有17.2%左右。无论从我国不同历史时期的纵向比较，还是在国际上进行横向比较，这一比重不仅不高，而且还偏低。但是，如果将政府全口径预算的“四本预算”乃至政府依托行政权力、政府信用、国有资源资产等获取的收入都考虑进来，微观经济主体的负担不轻。尤其是脱离了政府预算收支的项目法治性不强、规范性不高，政出多门，在很大程度上影响了国家治理体系和治理能力现代化水平的提升。为此，党的二十届三中全会提出，要统一预算分配权，提高预算管理统一性、规范性。
一要深化零基预算改革，将预算分配权逐步统一到财政部门手中，防止预算分配权碎片化、固化，避免公共的预算资源成为一些部门“私相授受”的私利，防止通过转移支付等渠道加重地方财政配套资金的压力，以及一些地方单纯“跑部钱进”而忽视了对自身造血能力的培育，本末倒置。完善权责发生制政府综合财务报告制度，还有助于更好统筹财政收支的流量和存量，更加科学地处理财政收支关系。
二要提高预算管理的规范性，做到预算标准科学、约束有力。一方面，大力清理一些地方的“暂付款”，坚持“没有预算不得支出”的基本预算法治原则，防止形成一些支出部门对财政支出的“倒逼”。另一方面，也要坚持“有预算必支出”，防止一些地方将基层“三保”资金挪作他用。预算支出的标准科学，还需要我国的预算支出标准根据实际情况及时动态调整。例如，随着我国人口老龄化、人口出生率的下降以及人口在地区间的流动，地方的基础教育、公共卫生的支出标准要及时适应性调整，不能在预算支出上刻舟求剑。
三要深入贯彻以人民为中心的发展理念，树立正确的政绩观，不断提高财政支出的绩效管理水平。如果将财政资金用于政绩工程、形象工程，再多的财政资金也不够用，财政收支紧平衡的关系就会始终无解，甚至愈演愈烈。同时，还要不断提高财政预算绩效的科学化管理水平。财政支出保障的是公共产品、公共服务的提供，其收益跨越周期长、外溢性高，收益准确度量的难度大。近年来，财政部门不断创新财政预算绩效管理方式，事前评价和事后奖补相结合，预算支出绩效评价的轮廓越来越清晰、越来越立体。预算支出绩效的结果运用越来越广泛，成为牵引财政收支提质增效的重要抓手。在新一轮财税体制改革当中，预算绩效管理尤其要以“钉钉子”精神久久为功、因地制宜，不断深化提高。
四要全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策。税收优惠实际上是一种未经预算形成的隐性财政支出。从这种意义上说，预算法定与税收法定是一脉相承、相辅相成的，二者缺一不可。一方面，“管得住”是“放得开”的基础和前提，在此基础上对重点领域和关键环节的支持才有力有效，才能确保高水平市场经济体制之下各类经济主体的公平竞争。另一方面，必须按照系统集成的管理思路，对税收优惠、财政补贴等支出项目实行全生命周期管理，要提前制定好“日落条款”的退出机制，及时对预算管理“堵漏”。2016年国务院印发的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》在我国确立了公平竞争审查制度。近日公布的《公平竞争审查条例》首次以行政法规的形式对公平竞争审查的对象、标准、机制、监督保障等作了全面、系统、详细的规定，填补了公平竞争审查制度的立法空白。条例明确要求，在影响生产经营成本方面，要保障竞争公平。其中规定，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得给予特定经营者税收优惠，不得实施选择性、差异化财政奖励或者补贴。这是对确保预算的法治性、规范性的重要支撑和补充。
完善政府间财政关系
不断增强各级财政的动力和活力
政府间财政关系是国家治理体系当中的重要内容，对于推进中国式现代化具有重要意义，政府间财政关系与时俱进的完善本身就是中国式现代化建设的题中应有之义。深化政府间财政关系，有助于调动中央与地方两个积极性。一是要同新业态相适应，拓展风光等绿色可再生能源资源税税基，使“绿水青山”与“金山银山”之间形成互济共生的良性循环。二是适应新能源汽车的快速发展，开征里程消费税，为道路建设和维护筹集资金。三是平移过去对娱乐业征收的营业税，将其纳入消费税征税范围，以完善对数字经济条件下娱乐业的税收调节。多措并举推动税制适应性变革，在充分调动地方积极性基础上完善转移支付，助力地方财政更好履行基层“三保”职能。
三中全会特别强调，要增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。具体包括，一是推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，优化共享税分享比例。在这方面，可以选择现行消费税当中的部分税目或者新增税目开展试点。二是研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。以上三项税费的共同点在于其都是附加在增值税、消费税等“两税”基础上的附加税费，属于与中央分享同一征收基础的分税形式，在成熟市场经济国家当中也很常见。三项税费共同的征收基础为“合并”提供了可行性。这有助于简并地方税费体系，提升地方税费的法治化治理水平，与全面落实税收法定原则的要求是一以贯之、一脉相承的。这必将进一步优化税收营商环境，释放经济发展内生动力。三是规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理。例如，在积极稳妥推进碳达峰碳中和方面，要健全市场交易制度，研究碳排放配额有偿分配和管理机制，以市场机制调动各方主体减污降碳形成合力，并在此基础上争取用于推进公共事业管理的更多资金来源。
以上举措，一方面有助于建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系；另一方面有利于调动中央与地方两个积极性，在为发达地区松绑减负的同时为欠发达地区加压造血，激活政府间财政关系的内在活力和动力。
最后需要强调的是，在政府间财政关系当中，纵向的央地关系较受关注，但横向的地方、区域之间的政府间财政关系也十分重要。党的二十届三中全会明确指出，要完善产业在国内梯度有序转移的协作机制，推动转出地与承接地之间利益共享。我国经济体量大、韧性强、回旋余地大，在全国统一大市场的建设中，在推进中国式现代化的进程中，产业的梯度转移势在必行。在这个过程中，合理的财政、税收利益共享机制的完善就会成为推动产业转移、产业升级的加速器和推进剂。
