洛阳市创新发展打造居家社区
智慧养老新模式
——洛阳市政府购买居家社区养老服务典型案例
为了进一步优化洛阳市养老服务业发展的政策环境，完善体制机制，创新发展模式，拓宽民间资本参与渠道，全面促进我市养老服务业健康发展，按照《洛阳市人民政府关于加快养老服务业发展的意见》（洛政〔2014〕51号）和《洛阳市人民政府办公室关于进一步推进政府向社会力量购买服务工作的实施意见》（洛政办〔2015〕58号）有关规定，结合实际，现将具体情况汇报如下：
一、洛阳市养老服务工作基本情况
截至2016年底，洛阳市60周岁以上老年人约116.09万人，占常住人口705万人的17%，其中80周岁以上老年人13.2万人，老年人口呈现出快速化、高龄化和空巢化的趋势。为积极应对人口老龄化，特别是针对居家社区养老服务群体大、需求多、保障广的特点，近年来，市委、市政府高度重视养老服务业发展，注重依托互联网、物联网、移动通信网等现代技术，积极构建养老服务信息平台，着力打造“互联网+”具有洛阳特色的智慧养老服务模式，目前，居家养老信息服务平台数据库在网老人数达到85万，签约服务商家500多家，“12349”养老服务热线呼叫量超过300万人次，每年直接为老年人提供上门服务约2万余人次。有效地促进了养老服务业供给侧改革和智慧城市建设，使养老服务业真正成为经济社会发展调结构、稳增长、惠民生的新动力、新优势和新的增长点。2016年1月，新华社以“有了它，我就有了胆”为题目，对洛阳市智慧养老进行了报道；2016年4月，人民日报刊登了“洛阳市构建没有围墙的养老院”，以半个版的篇幅报道了洛阳市智慧养老工作；2016年12月，中央电视台第4套走遍中国栏目，以“洛阳智慧养老”为题目进行了播报。
二、洛阳市政府购买养老服务开展情况
目前，我市主要探索购买了三个方面的养老服务：一是养老信息化服务；二是特殊困难老人居家养老服务；三是养老服务机构基础设施建设和服务质量提升方面方面。
（一）养老信息化服务方面
一是引入社会资本建设了居家养老服务信息化平台。该项工作于2010年启动，委托由洛阳市居家养老服务中心开始建设“一个网站、五个子平台”（即12349居家养老服务网站、24小时呼叫平台、养老服务调度平台、远程物联医疗平台、服务支付平台、服务监管平台），建立了老年人及其家属信息和病史的网络数据库，逐步引入互联网思维和物联网等技术手段满足老年人的多种养老服务需求，得到了老年的一致认可，取得了良好的社会效果。从2013年开始，通过委托协议的方式，每年市财政拨付15万元服务费。二是为城市区城市低保老人购买居家养老信息化服务。自2014年起，通过政府采购招标的形式，按照每名老人每月12元信息服务费的标准，为城市区城市低保老人购买24个月的居家养老信息化服务，同时，由中标机构免费为老人发放紧急呼叫终端并提供约定的一键急救、生活帮助等服务。两年来，累计投入198万元为城市区6904名城市低保老人购买了居家养老信息化服务。
（二）特殊困难老人居家养老服务方面
按照市政府《关于加快居家和社区养老服务发展的意见》（洛政﹝2013﹞88号）要求，由县（市、区）政府委托居家养老服务机构或组织的专业人员，采取“上门服务”的形式，逐步为本市户籍的城镇散居“三无”老人、独生子女和计生双女困难父母老人、生活不能自理或半自理无子女照顾的低保老人、省级以上老劳动模范、重点优抚对象中生活困难以及其他生活困难的老年人，按照每天1－3个小时提供助餐、助洁、助浴、助医、助行、助购、文化娱乐、精神慰藉和法律维权等居家养老服务，参照本辖区小时最低工资标准核算购买服务工时费用，所需资金由各县（市、区）财政筹集解决。吉利区于2008年率先在全市开展政府购买居家养老服务工作，区政府每年投资10万余元，为35名城区困难老人提供了居家养老服务，截止2015年底，吉利区政府累计投入50余万元为191位老人提供了政府购买居家养老服务。洛龙区于2013年出台了《洛龙区人民政府办公室关于印发洛龙区为困难老人购买居家养老服务实施办法（试行）的通知》（洛龙政办〔2013〕52号），规定了享受政府购买居家养老服务人员的条件、范围、服务标准和申请流程，对居家养老服务工作进行了统一规范。目前在龙门镇、安乐镇、古城街道等6个办事处开展试点，为27名困难老人提供了居家养老服务，每年财政支出10万元。2015年，西工区开展了西工区居家养老服务第三方评估试点工作，并制订了西工区养老服务需求调查表，对老年人的基本信息、经济状况、居住状况、身体状况、养老服务意愿等方面进行综合评估，依据评估公司给出的评估结论确定老人的服务时间和内容。目前，居家养老服务对象共20名，每年财政支出11.52万元。
（三）养老服务机构基础设施建设和服务质量提升方面
为了充分发挥政府对市场引导作用，市政府先后出台了《关于加快养老服务业发展的意见》（洛政〔2014〕51号）、《关于加快发展养医融合工作的意见》（洛政〔2015〕16号）等涉及养老服务业规划、土地、资金、用工、保险等方面的一揽子扶持政策。将养老机构建设和运营补贴标准分别提高至每张床位3000元和每月150元；社区养老服务中心开办补贴最高达到20万元，运营补贴每月每平方10元。在全省率先探索实施了“政府无偿提供用房+专业社会组织提供服务”的社区养老服务中心建管模式，由各街道办事处根据社区老年人口数量，免费提供200平方米以上的养老服务用房，有选择地引入品牌优、服务好的第三方社会组织，按照“六有”（有休息室、餐厅、保健室、阅览室、多功能活动室、办公室）标准建设社区养老服务中心。目前已培育大爱养老、快乐养老、福星养老等社区养老服务品牌组织10余个。在全省率先实施了养老机构意外责任险，市财政按每床100元标准予以补助。为缓解养老护理员社会地位低、流动性高，收入待遇低、职业风险高，学历水平低、年龄偏高的“三低三高”问题，在全省率先将养老护理员纳入政府公益性岗位，鼓励就业困难大学生等从事养老服务。近年来，已累计为社会办养老机构安排公益性岗位320个，政府每月补助每个岗位约2000多元。同时，实施了养老护理员“三金”补贴制度，凡与用工单位签订正式劳务合同的养老护理员，“三金”个人负担部分由市财政全额补助。2017年，根据《民政部关于推进养老服务第三方评估的意见》、《河南省老年人健康能力评估》、《河南省养老机构服务质量标准》和《河南省社区居家养老服务规范》等相关要求，安排400万元专项资金，在养老机构消防安全管理、服务管理水平等方面启动实施第三方评估，做好养老服务机构事中事后监管。1月，召开消防安全评估推介会议，积极对接5家资质优良、经验丰富的消防安全评估公司进行现场推介，由各县（市、区）民政局自主选择评估公司对辖区内社会办养老机构进行消防安全评估，我局现已率先启动对18家社会办养老机构的试点评估工作，推动社会办养老机构安全管理工作进一步规范化。
二、洛阳市政府购买养老服务的主要经验作法
洛阳市养老服务体系建设是按照“9073”格局开展的，既老年人90%居家养老，7%社区养老，3%机构养老，
这就意味着全市有超过100万名60岁以上的老人，需要通在社区和家庭接受养老服务。由于老年人口庞大，分布地域广泛，养老需求多元，经济能力、文化水平、生活习惯和心理素质差别很大，只有加快推进养老服务信息平台建设，采取一对一个性化的服务方式，将信息化服务平台与居家上门服务和社区养老服务体系融合在一起，才能满足广大老年人多元化、多层次的养老需求，进而推动养老服务智慧化升级，提升养老服务质量和水平。
（一）政府搭台、企业唱戏
为更好地优化配置养老服务资源，创新养老服务供给方式，不断满足日益增长的居家社区老年人养老服务需求，2010年，洛阳市政府依据民政部出台的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，按照“管办分离、委托运维”的思路，在全省率先推进由民资投资建设运营“12349”居家养老服务信息平台，力争达到全面放开养老服务市场，真正让企业成为养老服务业发展主角的目的，为更好地促进企业和居家社区养老服务快速发展，市政府先后调配多种公共资源保障居家社区养老服务中心发展。一是建立全市老年人养老需求信息数据库，直接供企业使用。2010年至2016年底，政府每年以下达指令的形式，征集全市老年人养老服务需求信息，主要包括老年人身份信息、现居住地、基本生活状况、就医方式、病史病历、子女及主要亲友联系方式等详细信息，并在基础上建立了老年人养老服务需求数据库，数据库以签约形式直接交给居家养老服务中心负责管理和使用，为企业分析老年人的服务需求现状、建立养老服务市场体系提供了数据支撑。二是建立财政扶持企业发展制度。市财政按照居家养老服务中心为老年人提供的服务体量，自2012年始，每年专门为居家养老服务中心提供15万元的扶持资金，并依据企业发展需求实际，从福彩公益金中给予30－50万元的扶持资金，主要用于企业硬件设施提升改造等。三是建立公益性岗位保障机制。依据企业发展实际需要，市政府每年按一定比例为企业提供公益性岗位实施人力支持，先后为企业提供公益性岗位50余人次，为企业的发展壮大提供了人才支撑。政府通过投用配置公共服务资源，为居家养老服务中心发展壮大搭建了良好平台。
（二）创新模式、拓展服务
在政府提供强大服务资源的带到下，企业边实践边探索，按照“信息平台+服务队伍”的方式，逐步构建了“一个网站、五个子平台”的架构（即12349居家养老服务网站、24小时呼叫平台、养老服务调度平台、远程物联医疗平台、服务支付平台、服务监管平台），以老年人服务需求为导向，以老年人信息数据为支撑，积极引入“互联网+”发展模式，逐步实现了养老服务需求与服务商家的有效对接，较好地满足上百万老年人的养老服务需求，为老年人相继开通了名医问诊、家政服务、生活帮助、紧急救助等服务。一是创新了“12349”主动与被动呼叫相结合的服务模式。信息化平台建设伊始，企业主要以提供“紧急救助、生活帮助、主动关怀”等基本服务内容，不断完善服务功能，老年人可通过直接拨打“12349”向信息平台提出服务需求，服务中心即可通过签约服务商家为老年人提供电话问诊、紧急救缓等服务，必要时也可直接派出服务团队为老年人提供家政、配送等上门服务。同时，信息平台依据老年人信息数据库，主动地通过信息提醒等形式，向老年人以及其子女发送天气预报、生日提示等服务，通过实施主动与被动呼叫服务，初步实现了老年人基本服务需求与服务实体的有效对接。二是创新了线上服务与线下服务相结合的服务模式。为不断满足居家社区老年人的个性化养老服务需求，居家养老服务中心相继开发了居家社区养老上门服务管理系统、社区助购服务电子订单系统和APP客户端等信息服务系统。通过信息服务系统，老年人及其子女可通过网上电子订单的方式，向居家社区养老服务信息中心提出服务需求，并可通过运用实施手机扫码结算功能，较好地满足了空巢老人子女远程下单和验证商品的需求。为打造15分钟的养老服务圈，居家养老服务中心在政府的支持下，在全市范围内委托运营多个社区养老服务中心，老年人可就近就便地在社区养老服务中心提出服务需求，由社区养老服务中心服务团队直接提供线下上门服务。通过实施线上与线下服务相结合的服务模式，较好地满足了老年人多层次多样化的养老服务需求。三是创新了“互联网+”的养老服务模式。为促进居家社区医养老结合有效落实，针对居家社区老年人健康管理服务需求多的实际，居家养老服务中心在社区相继开通了空中医院服务内容，通过运用健康一体机可对每位老年人的血压、血糖等生命体征进行信息化管理，并可根据老年人需求开通预约式的远程医疗诊断，帮助老年人就地就便地得到医疗专家的诊疗，实现了“互联网+移动医疗”。同时依托现有信息平台的服务功能，居家养老服务中心还相继开通了“互联网+照护服务”、“互联网+代购配送”、“互联网+老年金融”等智慧养老服务。“互联网+”养老服务功能的实现，较大的提高了全市居家社区养老服务保障能力。通过探索实施智慧养老服务模式，逐步实现了养老服务“四个转变”，即特定老年对象逐步向全体老人服务转变、服务项目单一逐步向综合服务转变、政府购买服务逐步向居民内在需求服务转变、资源分散逐步向有效整合利用转变。
（三）强化监管、提高质量
居家社区养老服务点多、线上、面广，服务监管难度大，信息服务涉及老年人隐私多，强化监管是智慧养老服务必不可缺少的一个重要环节，为提高智慧养老服务质量，促进养老智慧服务康健发展，政府和企业均实施了强有力的监管措施。一是政府对企业实施监管。为确保企业合法化运营，政府在提供给企业的资源配置时，均对企业进行了签约式管理，要求企业在服务方式、服务质量、服务拓展均要先得到政府许可下进行，特别是对老年人数据库的管理，要求企业提供专门的技术服务进行监管，确保老年人的信息数据不得出现泄露。二是企业对服务商家和服务个体进行监管。企业先后开发了居家养老上门服务管理系统和社区养老服务中心ERP管理系统，通过服务管理系统可对服务人员进行实时全流程监控，包括服务人员上门时间、服务起止时间、手机扫银行卡结算、“12349”电话回访等，并运用电子地图、GPS、LBS等移动互联网技术，加大对服务人员的管理，确保为老人提供安全、优质、可靠的服务。ERP管理系统可实现社区养老服务中心、老年人、老年用品、养老服务供应之间的有机联系和信息共享，提高了社区养老服务中心为老服务的查询、统计、分析、核算能力，有助于提升各社区养老服务中心的运营管理能力，提高老人服务体验的满意度，保证社区养老服务中心高质、高效运营。
四、洛阳市政府购买养老服务取得的实效
通过近几年的探索，洛阳市在我省智慧养老实践中实现了以下几项创新：一是首创联动就近医院急诊科、电子病史传送、多方通话紧急救援模式；二是首创电话名医问诊免费服务，并将“12349”呼叫中心与基于互联网和物联网的移动医疗服务有机融合；三是与中国工商银行、中国邮政储蓄银行联合发行养老服务联名借记卡（其中与中国工商银行合发的联名卡已累计发放近12万张、通过此卡到签约服务商家消费享受优惠，同时可消费积分，积分兑换服务和商品）；四是首创拥有自主知识产权的手机APP居家上门服务管理系统及影像扫银行卡结算管理系统；五是首创运用呼叫中心、互联网和物联网技术，建设养老服务云平台和社区智慧养老服务中心，实现居家养老和社区养老融合发展服务模式；六是建成了首个智慧社区养老服务中心——洛阳市英才社区智慧社区养老服务中心。“12349”养老服务热线服务开通以来，服务人次以每年200%的速度增长，2016年服务呼叫量超过300万人次，提供上门服务2万余人次。实现了服务需求与服务实体线上线下的有效衔接。2017年，我市入选全国智慧健康养老示范基地，“居家与社区相结合、线上与线下相结合、医养相结合”的居家社区智慧养老服务模式日益成熟。
洛阳市通过政府购买实现居家社区智慧养老服务的发展，为老人提供了实时、快捷、高效、低成本、物联化、互联化、智能化的养老服务，提升了洛阳市养老服务及管理水平。
五、目前存在问题
（一）工作重视程度不够，配套政策不完善。
政府购买服务制度刚建立不久，相关政策法规不健全，缺少具体实施细则和系统政策培训，各级政府和民政部门对政策不熟悉，认识不够，觉得难以操作。我们曾因为困难老人购买居家养老服务事宜与有关部门共同调研、探讨近8个月，因为没有明确的操作细则，迟迟无法推进。同时，需要购买的老年人和服务项目较多，资金投入较大，部分县（市、区）至今尚未出台为困难老人购买居家服务的具体操作办法，或者出台了相关政策但未配套相应专项资金，导致该项工作进展滞后。
（二）缺乏专业、规范的服务监督管理和评估机制。
目前我市尚未建立由独立第三方承担的监督管理机制和相对专业化的需求质量评估体系，监督管理和评估的工作主要是由政府部门和服务机构自行进行，缺乏必备的专业评估知识。各县（市、区）普遍认为购买服务前的老年人身体健康状况与相对应的真实服务项目评估、服务质量评估、服务机构评估难以操作，加上民政老龄部门工作人员较少，担心疏忽监管、好事办不好。
（三）缺乏科学的购买服务费标准。
考虑现行经济发展水平和社会工资标准，我们制定购买服务标准也不太符合客观的市场实际，比如为困难老年人购买居家养老服务费按照小时最低工资服务费标准结算，难以找到合适的服务承接单位，社会组织承接服务自身成本太高，制约为老服务社会组织市场发展。
三、下一步工作建议
（一）优化政策发展环境，激发市场活力。
结合我市大众创业万众创新环境背景，出台包括“人员职业培训、规范服务质量、提高人员地位、改善物质待遇、加强服务监督、鼓励服务竞争”等内容的一揽子政策，强化人才支撑，积极培育第三方评估组织，壮大为老服务社会组织。
（二）建立实施政府购买养老服务第三方评估制度。
为促进全市养老服务业标准化、规范化、公平公正发展，由财政绩效评价部门建立养老服务业专家库，组成由行业领导者、高校专家教授、行政管理人员和社会人士参与的养老服务业评估组织，主要对政策实施效果、资金使用效益、政府购买社会养老服务项目和运营主体等进行评估并提出合理化意见，确保社会化养老服务更加标准规范、扶持政策更加科学有效，促进养老服务业健康有序发展。
（三）建立购买服务的动态成本核算制度。
按照购买服务规模和质量的动态变化，及时、准确地进行成本核算。市及县（市、区）政府应根据第三方评估组织工作量安排购买服务资金，建立经费保障机制，将政府购买资金纳入财政预算，保证评估工作长期有效开展。
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